As Repercussões de uma Política de Incentivo ao incremento da participação da indústria local no Setor de Petróleo e Gás Natural

Além das remunerações diretas, como royalties e outras participações, as atividades envolvidas na prospecção e produção de petróleo e gás devem ser planejadas a partir de uma visão macro de país, incluindo políticas públicas adequadas para que as demandas de bens e serviços geradas pelos investimentos possam proporcionar crescimento econômico, social, tecnológico e industrial para a sociedade, contribuindo para o desenvolvimento nacional a partir da geração de emprego e renda locais. 

A indústria do petróleo é intensiva em bens de capital e esse segmento da indústria de transformação representa importante papel na economia nacional, com participação significativa na balança comercial, produzindo itens de alto valor agregado. O setor de máquinas e equipamentos é o setor da Indústria de transformação que mais exporta, representando 12% das exportações brasileiras em bens manufaturados e 41% do seu faturamento são provenientes de exportações, tendo como principais destinos EUA, América Latina e Comunidade Europeia. 

A Abimaq, entidade que representa mais de 7.500 fabricantes de máquinas e equipamentos mecânicos, que em conjunto faturaram em 2019 mais de R$ 82 bilhões, estimou, a partir de dados do IBGE, que uma demanda adicional de R$ 10 bilhões em máquinas e equipamentos em investimentos diretos gera outros R$ 9,7 bilhões em investimentos indiretos e mais R$ 13,6 bilhões em efeito renda, representando um impacto total na economia da ordem de R$ 33,3 bilhões, e são gerados 33 mil empregos diretos, 80 mil indiretos e 164 mil induzidos pelo efeito renda, totalizando 282 mil vagas de trabalho. 

Considerando os expressivos investimentos previstos para do setor de petróleo e gás nos próximos 10 anos, da ordem de centenas de bilhões de dólares, fica clara a importância de que parte desses valores sejam utilizados em prol do desenvolvimento da economia nacional como um todo e não apenas o aproveitamento das receitas diretas do petróleo, que existirão enquanto o petróleo existir como bem com valor econômico representativo.

Essa estratégia já foi utilizada no passado com excelentes resultados, muito embora, talvez por desconhecimento das variáveis de contorno do cenário daquela época, seja hoje criticada por alguns setores da economia nacional.

Nas décadas de 60 e 70, o cenário internacional sofreu importantes mudanças, tendo o petróleo se transformado em arma econômica, com forte impacto nas economias dos países em desenvolvimento com baixa produção, como o Brasil, gerando grave desequilíbrio em suas economias. 

Em consequência, o governo brasileiro estabeleceu controles mais rígidos nas importações, optando pela substituição de importações por bens produzidos no país, usando o “Poder de Compra do Estado” como elemento de alavancagem do processo de desenvolvimento. Nesse aspecto, merece destaque a atuação da Petrobras, que empreendeu estreita articulação com fornecedores locais para se abastecer de máquinas e equipamentos e, como tinha obtido relativa independência em relação às fontes externas de financiamento, havia se libertado da obrigatoriedade da compra vinculada de materiais e equipamentos nos países credores. 

Admitia até mesmo aceitar preços iniciais mais elevados, desde que houvesse redução no dispêndio de divisas e assegurasse a continuidade operacional. Tal prática permitiu que a indústria local adquirisse musculatura para crescer e atingir níveis internacionais de qualidade e capacitação. 

Foram medidas exitosas: a abertura de “pacotes” para permitir a nacionalização de seus componentes e o estímulo à engenharia brasileira que teve o seu melhor momento a partir do desenvolvimento da engenharia básica, no Centro de Pesquisas da Petrobras, seguido da passagem dos projetos básicos para as empresas de engenharia aqui estabelecidas.

Para acelerar o processo, foi também adotada a prática de vincular a compra de projetos estrangeiros a programas de transferência de tecnologia, como ocorreu com as plantas de amônia e ureia e de pirólise para produção de eteno, processo que permitiu a capacitação acelerada da Petrobras, a passagem de bastão para empresas de engenharia e de construção e montagem e o incremento da utilização de bens produzidos no país.

No início da década de oitenta, com as restrições ao crédito internacional e o aumento da dívida externa brasileira, a contratação de bens e serviços no mercado doméstico passou a ser a única forma de desenvolvimento do setor de petróleo no país e de conclusão dos projetos necessários para a diminuição da dependência da importação de petróleo. Vale lembrar que, quando o Brasil importava mais de 700 mil BPD, o petróleo chegou a atingir valores nominais de cerca de US$ 40.00 o barril, que corresponderiam hoje a mais de US$ 250.00.  

Na década de noventa, com a descoberta de campos gigantes na Bacia de Campos, em águas cada vez mais profundas, o Brasil passou a demandar equipamentos e materiais baseados em tecnologias inexistentes no mundo e, em inúmeras vezes, promoveu o desenvolvimento no exterior condicionado ao compromisso contratual de posterior fabricação local. Muitas empresas aqui instaladas e que hoje são exportadoras, como, por exemplo, as que produzem equipamentos submarinos (subsea), vieram para cá nessa condição.

O êxito dessa ação também teve reconhecimento internacional, haja vista a projeção do Brasil em tecnologia de exploração e produção de petróleo e gás  em águas profundas e ultra profundas, tendo sido a Petrobras, com elevada participação da indústria local, premiada três vezes com o Distinguished Achievement Award pela Offshore Technology Conference – OTC, maior evento internacional de petróleo, prêmio conhecido como o “Oscar do Petróleo”.

Também nos anos 90, a significativa redução na capacidade de investimentos da Petrobras forçou a tentativa de inserção das empresas brasileiras no mercado internacional, ambiente para o qual não estavam devidamente preparadas. Esse cenário ocasionou associações, fusões ou aquisições por parte de empresas estrangeiras.  Muitas fábricas fecharam suas portas e profissionais especializados ficaram sem emprego, fruto do direcionamento das compras da Petrobras para o mercado externo. 

Das 13 plataformas flutuantes de produção adquiridas pela empresa naquele período, 10 foram construídas no exterior, com a justificativa de exigências impostas pelos financiadores externos dos projetos da Petrobras (modalidade de project finance). Também era alegada a falta de capacitação técnica e gerencial dos estaleiros nacionais, que praticamente deixaram de existir depois da crise ocorrida no final dos anos oitenta, quando, dos mais de quarenta mil empregados existentes na época de pico, restaram menos de dois mil.

Naquele período ocorreu a quebra do monopólio da Petrobras determinada pela Lei 9478 de 1997, ocasionando ajustes na política de compras da Petrobras, que passou a entender que, em um ambiente competitivo, estaria dispensada de contribuir para o desenvolvimento da indústria nacional. 

A mesma Lei criou a Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Bicombustível – ANP, que entre outras atribuições, assumiu a responsabilidade pelo incentivo ao fortalecimento da indústria de bens para o Setor de Petróleo, considerado, com base na experiência de países como a Noruega e o Reino Unido, importante ferramenta para o desenvolvimento econômico e social. 

A partir do fim do monopólio, o cenário mudou completamente. Começaram a surgir outros demandantes que não a Petrobras e a gestão de um possível processo de inclusão de fornecedores locais passou a ser capitaneado pela ANP.

A Agência, entretanto, não detinha sob sua gestão as condições de poder de compra de que anteriormente dispusera a Petrobras, nem tinha ascendência sobre os órgãos que deveriam ser os responsáveis pelo provimento das condições necessárias, fossem elas financeiras, tributárias, de incentivo ou de qualquer outra natureza. A única ferramenta de que dispunha era a exigência de valores pré-determinados de compras no país nos contratos assinados com os ganhadores dos leilões de blocos exploratórios. Essa prática deu origem ao termo “Conteúdo Local”.

Cabe esclarecer que, devido às condições de monopólio anteriormente vigentes, o setor de petróleo brasileiro era pouco conhecido internacionalmente e era necessário demonstrar aos novos entrantes a real capacitação dos fabricantes aqui instalados e “convencê-los” a trocarem seus tradicionais fornecedores por fornecedores que até então desconheciam, mas que vinham abastecendo a Petrobras em mais de 70% de suas necessidades operacionais. 

Apesar do período de euforia que existiu entre o final dos anos 2000 e o início da década seguinte em decorrência do enorme crescimento dos investimentos da Petrobras, a participação do setor de máquinas e equipamentos sempre esteve muito aquém do potencial nacional, pois não conseguia ter acesso a essas demandas de forma isonômica a de seus concorrentes estrangeiros.

Um dos fatores que contribuíram fortemente para a perda de competitividade da indústria nacional foi o Repetro, Regime Especial adotado a partir de 1999, que isentava totalmente os impostos dos itens importados e apenas parcialmente dos nacionais, que, adicionalmente tinham que se submeter a um complexo e dispendioso processo burocrático.

O resultado foi que os planos de investimento da Petrobras e das demais empresas de petróleo, que poderiam ter sido um importante instrumento para alavancar o desenvolvimento do País, acabaram não alcançando devidamente as empresas locais que estavam capacitadas, porque, por motivos alheios ao seu poder de decisão, não conseguiam ser competitivas.

A introdução da exigência de conteúdo local mínimo nos contratos sob os regimes de concessão, de partilha e de cessão onerosa firmados entre a ANP e as empresas de petróleo foi o primeiro passo para a retomada do desenvolvimento da indústria nacional, que, infelizmente não foi seguido de medidas práticas que tornassem a indústria brasileira competitiva em termos internacionais. 

A década iniciada em 2010 foi plena de fatores atípicos. A descoberta do pré-sal acabou gerando um ambiente conturbado que suspendeu os leilões de blocos exploratórios por mais de oito anos, vez que os poucos leilões que ocorreram após a descoberta não ofertavam prospectos atrativos.

Também foram introduzidos, via Lei aprovada depois de cinco anos de tramitação, os regimes de cessão onerosa e de partilha, criando um intrincado processo em que a Petrobras participava dos leilões como qualquer outra empresa, mas, mesmo perdendo, após o certame era obrigada a participar do consórcio vencedor, com 30% de participação e sendo a operadora. Essa obrigatoriedade praticamente desestimulou a participação de empresas petroleiras no primeiro, e único, leilão de partilha (Campo de Libra) realizado naquela modalidade, que recebeu uma única proposta e de um consórcio que já incluía a Petrobras.

Ainda devido ao clima de euforia, gerado pelos vultuosas demandas e a obrigatoriedade de cumprimento de cláusulas de conteúdo local mínimo propagandeados pela Petrobras e pelo governo federal, ocorreram significativos investimentos em instalações fabris e, principalmente, em estaleiros, sendo introduzida a figura dos “estaleiros virtuais”, que recebiam encomendas antes de existirem fisicamente. 

Ao mesmo tempo, o mercado começou a perceber que algo não já ia bem. Sob nova direção e com uma excessiva e sem precedentes alavancagem financeira, a Petrobras começou a rever seus investimentos, com cancelamento de vários deles, desencadeando um efeito dominó em toda a cadeia de valor envolvida. Os problemas foram se avolumando e chegaram ao clímax com a instauração da Operação Lava-Jato, que, simplesmente, provocou uma paralisação generalizada nos investimentos da Estatal e, em consequência, em todo o setor de petróleo e gás brasileiro, que perdurou até 2016.

Igualmente, o cenário internacional sofreu fortes modificações e a volatilidade e as quedas na cotação do petróleo aprofundaram a crise do setor que, no caso do Brasil, foi ainda mais grave pela forte recessão em que então se encontrava. 

A partir de 2016/2017, o cenário econômico nacional começou a dar sinais de recuperação e o governo elegeu o setor de petróleo como prioritário na retomada do desenvolvimento, promovendo alterações significativas na legislação, com a eliminação da figura do operador único, a redução das exigências de conteúdo local a valores muito aquém das possibilidades da indústria nacional, o saneamento das contas da Petrobras e a promoção do retorno dos leilões dos blocos exploratórios atrativos nos regimes de concessão e de partilha. Esse período coincidiu com a elevação das cotações do petróleo para patamares palatáveis pelas empresas de petróleo, fato que aumentou a atratividade dos leilões. A essa altura, os campos do pré-sal já haviam demonstrado sua grande produtividade, anteriormente desconhecida.

A década de 2020 começa com um cenário muito diferente daquele que norteou as ações anteriormente. Nos últimos três anos houve uma forte retomada dos leilões de blocos exploratórios e muitas empresas nacionais e estrangeiras já possuem em seus portfólios significativo volume de blocos para explorar e desenvolver nos próximos dez anos.

Com os investimentos previstos pelas demandas nos investimentos que virão, sem equivalentes em outros segmentos, surge uma nova oportunidade para, por meio do uso competente do “Poder de Compra do Estado”, transformar as demandas decorrentes da retomada do setor em desenvolvimento da indústria nacional de bens e serviços.  

Embora as demandas do setor não configurem compras diretas do Estado, as reservas de petróleo são um bem da União e, portanto, devem ser usadas em benefício da sociedade brasileira. Cabe lembrar que, sem a obrigatoriedade contratual de um percentual mínimo local, as empresas petroleiras podem preferir manter suas práticas habituais, pois já têm seus fornecedores tradicionais, muitas vezes praticam compras centralizadas e obtém financiamentos subsidiados condicionados a compras nos países concedentes desses financiamentos.

Não se trata de estabelecer proteção para a indústria local com sobrepreços, mas adotar medidas de indução que objetivem uma visão mais ampla, considerando, por exemplo, o ciclo de vida e não o preço de face, a segurança operacional obtida pela proximidade dos fornecedores, o potencial nacional, o parque industrial já instalado e o respectivo retorno para a sociedade. 

Especificamente no que tange à segurança operacional, um exemplo atual são os impactos do Coronavírus na economia mundial, pois a dependência de importações da China, origem do citado vírus, tem causado desabastecimento em vários setores. No caso de máquinas e equipamentos, as importações da China representam 9,5% do total do consumo aparente no Brasil e tendem a aumentar com os aumentos nos investimentos no Setor de Petróleo e Gás. A produção local diminui os riscos de desabastecimento.

Concluindo, é fundamental que seja dada ampla oportunidade de participação da indústria nacional por meio do estabelecimento de condições que promovam o incremento de sua participação nos investimentos do Setor, gerando os empregos e a renda de que tanto a sociedade brasileira necessita, premissa que, aliás, está estabelecida desde 1997 na Lei 9478.